Фото: "Коммерсант"
Фото: "Коммерсант"

Инструменты для ремонта демократии. Омбудсмен Александр Шишлов о системе местного самоуправления и выборах

14915
Иван Воронцов
11 февраля 2019, 09:17

Уполномоченный по правам человека в Петербурге Александр Шишлов — человек, не без участия которого 20 лет назад создавалась городская система местного самоуправления. "ДП" расспросил омбудсмена, доволен ли он тем, что получилось, кто должен убирать снег, чего ждать от приближающихся выборов и почему Петербург возглавляет рейтинг протестных регионов России.

Когда в середине 1990–х определялись принципы организации местного самоуправления (МСУ) в России, немалую роль в этом процессе сыграла "поправка Шишлова, Лужкова и Бабурина", которую вы вносили, будучи депутатом Госдумы. Для чего она понадобилась?

— Да, эту поправку сейчас даже студенты на юрфаке изучают. Суть ее в следующем. С одной стороны, Петербург и Москва — субъекты федерации, с другой — Конституция гарантирует местное самоуправление, которое является самостоятельным институтом, отделенным от государственной власти. Буквальное применение действовавшего законодательства привело бы к тому, что одновременно должна была действовать городская государственная власть на уровне Петербурга как субъекта и муниципальная власть на уровне Петербурга как города. Таким образом создавались предпосылки для конфликта интересов. Тем более что уже имелся опыт, когда муниципалитеты крупных городов — областных центров конфликтовали с областными властями.

Мы стали думать, как эту коллизию разрешить. Вопрос о том, чтобы Петербург перестал быть субъектом федерации, конечно, не стоял. После долгих размышлений и консультаций пришли к решению. В нем два ключевых момента. Во–первых, вводилось понятие "единство городского хозяйства". Во–вторых, декларировалось, что в Петербурге создание общегородского органа самоуправления не является обязательным. Таким образом была дана возможность сформировать систему МСУ так, как это было бы нужно жителям города. Петербургским законодателям был дан инструмент, чтобы создать систему городских органов власти, обеспечивающую единство городского хозяйства (тепловых коммуникаций, транспорта, дорог, энергетических сетей) и формирующую понятные людям органы местного самоуправления, которые могли бы заниматься актуальными вопросами.

И как, по–вашему, распорядились этим инструментом?

— Я исходил из того, что петербургский законодатель ответственно подойдет к задаче и сформирует близкую к людям систему МСУ, способную решать вопросы местного значения и при этом обладающую реальными ресурсами. Основой могло бы стать существующее районное деление, могла быть создана двухуровневая система МСУ, были и другие варианты. К сожалению, сделали иное — сформировали муниципальные округа, не имеющие, по сути, никакой предыстории. На мой взгляд, такое деление карты Петербурга серьезных обоснований не имело.

Более того, когда стали распределять полномочия, источники доходов, то все пришло к тому, что сегодня у нас всего лишь около 2% от консолидированного бюджета города находится в распоряжении муниципалитетов. Конечно, это нельзя назвать местным самоуправлением в полном смысле слова. И я не могу сказать, что цель, которую я ставил, внося эту поправку, достигнута. Но еще раз говорю: мы дали в руки инструмент. Как им воспользовались — вопрос не ко мне.

Какие дополнительные полномочия сегодня было бы разумно передать муниципальным округам?

— Конкретно в эти дни, наверное, любой петербуржец вам скажет какие! Совершенно очевидно, что это вопросы уборки придомовых территорий. Чтобы снег убирали вовремя и по тротуарам можно было пройти! Очевидно же, что это не вопрос государственной власти. Люди здесь живут, здесь ходят. Естественно, они заинтересованы в том, чтобы был порядок. А если порядка нет — то нужен реальный канал обратной связи, через который можно реально повлиять на ситуацию. И понятно, что одно дело повлиять на муниципального депутата, которого, по идее, все в лицо должны знать, а другое — дозвониться на какую–то общую горячую линию в пятимиллионном городе.

Это понятно жителям. Но почему–то не администрации города.

— Все упирается в распределение денег. В то, готовы ли органы госвласти поделиться своим бюджетом и своими полномочиями. Чтобы передать их на тот уровень, где люди могут их реально контролировать. Пока муниципальные округа тратят свои очень скромные бюджеты разве что на организацию различных праздников, каких–то мероприятий по военно–патриотическому воспитанию и тому подобное. При всем уважении к этой деятельности я все же думаю, что для людей это не самые важные проблемы.

Периодически всплывает тема объединения Петербурга и Ленобласти в один субъект. Если бы это действительно произошло — могло бы положительно повлиять на развитие местного самоуправления?

— Если бы Петербург был частью более крупного субъекта, то в нем должна была бы быть, конечно, двухуровневая система МСУ. Но дело в том, что все разговоры о слиянии города и области носят исключительно политизированный характер. Никакого глубокого экономического анализа мне видеть не приходилось. А в основе подобного решения, конечно, должны лежать сугубо материальные причины.

Существующие сложности мы все видим. Например, жилищное строительство по периметру Петербурга за кольцевой автодорогой. Конечно, хорошо, что люди получают новое жилье. Но это приводит к росту проблем, связанных с инфраструктурой, транспортом и т. д. Эту тему можно обсуждать. Но ее нужно обсуждать, имея на руках экономические модели.

С введением муниципального фильтра на выборах губернатора статус мундепа вдруг стал довольно ценным. Как вы к этому относитесь?

— У меня есть серьезные сомнения в том, что этот муниципальный фильтр соответствует Конституции. Потому что в ней четко сформулировано, что местное самоуправление самостоятельно и не входит в систему государственной власти. Это независимая структура, решающая совершенно другие, местные задачи. Смешение, которое возникло в результате введения муниципального фильтра, не соответствует этим положениям. Но, пока Конституционный суд не признал такое положение дел неконституционным, фильтр действует.

Если говорить о грядущих в сентябре выборах, на мой взгляд, именно то, как будет использоваться на них этот фильтр, станет первым тестом, который даст ответ на вопрос, честные это выборы или нет. Если мы хотим, чтобы выборы были честными и открытыми, то муниципальный фильтр должен быть реализован таким образом, чтобы по крайней мере все кандидаты, выдвинутые партиями, которые представлены в Законодательном собрании Петербурга, были допущены к выборам. А вот если они будут "отфильтрованы"…

Часто муниципальный фильтр превращается именно в муниципальный барьер.

— Я обратил внимание, что в новой редакции закона о выборах губернатора петербургский законодатель выбрал самые жесткие рамки муниципального фильтра. Можно было его уменьшить до 5%, но оставили 10%. И другие положения тоже можно было сделать более демократичными. Скажем, срок проведения избирательной кампании, количество подписей, которые нужно собрать самовыдвиженцам… Так что можно ли будет назвать предстоящие выборы демократическими и честными — на сегодня вопрос открытый.

Чего еще вы ждете от выборов?

— Я бы хотел, чтобы на выборах была открытая дискуссия. Конкуренция. В том числе дебаты на телевидении. Обсуждение возможных направлений развития города, бюджетных приоритетов, перспектив развития законодательства. Если человек выдвигается в губернаторы — то у него должна быть программа. Должно быть понимание, каким он хочет видеть город через 5 лет. Выдвигаться без программы — это нонсенс. Выбор стратегии, выбор приоритетов — все это должно определяться в ходе открытой дискуссии.

Осенью 2018 года Петербург возглавил рейтинг российских городов с самой высокой протестной активностью. Почему? У нас жизнь самая тяжелая или люди самые свободолюбивые?

— Я бы сразу хотел возразить по поводу термина "протестная активность". Суть не в протесте. А в том, что каждый человек имеет гарантированное Конституцией право публично выразить свою позицию. Это не обязательно означает выразить протест. Да, точка зрения может не совпадать с позицией большинства. Но в этом нет ничего противозаконного и неестественного. Точка зрения большинства далеко не всегда оказывается правильной, как показывает история. Были времена, когда большинство считало, что Земля плоская. Человек, который заявлял, что на самом деле она круглая, он что — выражал протест? Нет, он выражал позицию, которая в итоге оказалась верной.

В Петербурге традиционно высока гражданская активность. В нашем городе много неравнодушных людей, которые хотят выразить свою позицию. Они имеют на это право. И неправильно утверждать, что публичные акции обязательно носят политический характер. Это не так. Очень много акций проходят в градозащитной сфере, в сфере защиты зеленых насаждений. Люди просто хотят, чтобы им жилось комфортно и не разрушалась городская среда.

И коль скоро люди хотят выразить свою позицию публично, то они хотят сделать это так, чтобы их услышали. А вряд ли их услышат, если они пойдут, например, в Удельный парк. У нас четыре так называемых гайд–парка, и они практически не востребованы. По некоторым вообще ноль заявок за год.

Почему у нас слово "правозащитник" постоянно употребляется рядом со словом "оппозиционер"? Вплоть до смешения терминов.

— В первой же главе российской Конституции говорится, что права и свободы человека являются высшей ценностью. А их защита — это обязанность государства. Так что именно те, кто этого не понимает, они и есть оппозиционеры! По отношению к российской Конституции. Правозащитная деятельность никак не противоречит интересам России. Да, у нашей страны сложная история, особенно в XX веке. Но в руках людей все же есть легальные инструменты, которые позволяют защищать свои права, свое достоинство. Нужно ими пользоваться.

Институт уполномоченного по правам человека — как раз один из таких инструментов. Довольны ли вы его эффективностью?

— Надо сказать, это не очень старый институт. В Петербурге первый уполномоченный был избран в 2007 году. Ни в России, ни где–либо в мире омбудсмен не обладает какими–то административными властными полномочиями. Но когда какие–нибудь государственные органы не выполняют свои функции и своими действиями или бездействием нарушают права человека, то моя задача — привлечь к этому внимание. К нам обращаются тысячи людей каждый год. Не могу сказать, что абсолютно всем удается помочь. Но очень много ситуаций, когда удается. Иногда нужно просто показать — в какую дверь стучаться. А иногда нам удается защитить людей от вполне конкретных чиновничьих ошибок — намеренных или ненамеренных.

Каких полномочий вам не хватает?

— Я считаю, что было бы важно получить возможность обращения в суд. В том числе — в случаях, когда решениями органов власти нарушаются права неопределенного круга лиц. Считаю важным предоставить региональным уполномоченным право, которое есть у федерального омбудсмена, — знакомиться с материалами отказных уголовных дел. Ведь часто отказывают в возбуждении незаконно. Есть правовой пробел в регулировании отношений региональных уполномоченных с территориальными органами федеральных властей — полиция, ФСИН, прокуратура, Росгвардия. В Петербурге мы взаимодействуем эффективно. Но правовой основой являются соглашения, которые мы специально для этого заключаем. Хотелось бы, чтобы это было четко сформулировано в законе.